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28.09.2021

CO2-Grenzausgleich

Um den Ausstoß von klimaschädlichem CO2 zu verringern, hat die EU 2005 den Emissionshandel eingeführt. Aber damit betroffene heimische Firmen, die Verschmutzungsrechte erwerben müssen, ihre Aktivitäten nicht verlagern (Stichwort: carbon leakage) bzw. im internationalen Wettbewerb zurückfallen, wurden auch Ausnahmetatbestände geschaffen, Gratiszertifikate zugeteilt oder Subventionen gewährt.

Vorschlägen der EU-Kommission zufolge sollen die Ausnahmen künftig nach und nach wegfallen und dafür ein CO2-Grenzausgleichsmechanismus eingerichtet werden. Auf CO2-intensive Importe würden dann Abgaben fällig, wenn die im Ausland hergestellten Produkte dort keiner oder einer niedrigeren CO2-Bepreisung unterliegen als in der EU. Faktisch käme die Grenzausgleichssteuer einem Zoll gleich. Schätzungen zufolge soll der neue Mechanismus die Emissionen in den einschlägigen Sektoren (wie Aluminium, Düngemittel, Stahl, Zement) bis 2030 um zusätzliche 14 Prozent reduzieren. Allerdings würden auch die Importe um zwölf Prozent sinken – weil Zölle nun mal den Handel dämpfen.

Zwar wäre der Grenzausgleich aus rein umweltökonomischer Perspektive durchaus nachvollziehbar. So dient der CO2-Preis in der EU ja der Internalisierung externer Effekte. Wird diese aber durch CO2-intensive Importe aus dem Ausland unterminiert, ist fürs weltweite Klima unterm Strich nicht wirklich etwas gewonnen. Der Zoll schaffte Anreize für ausländische Produzenten, die ihre Waren in der EU verkaufen wollen, ebenfalls mehr CO2 einzusparen. Der Mechanismus könnte internationales Vorbild werden und Nachahmer im Ausland finden.

Die eigentlichen Probleme der Grenzausgleichssteuer liegen woanders. So dürfte es zum einen äußerst komplex – und also nur mit hohem bürokratischem Aufwand möglich – sein, den tatsächlichen CO2-Gehalt betroffener Importe zu verifizieren. Die Einnahmen von neun Milliarden Euro, die 2030 schätzungsweise generiert werden könnten, sind nun auch nicht besonders hoch. 

Die größte Gefahr aber besteht darin, dass Länder wie die USA, China, die Türkei oder Russland, die viele vergleichsweise CO2-intensive Produkte in die EU ausführen, den Grenzausgleich nicht als umweltökonomisches Instrument interpretieren, sondern als handelspolitisches Hindernis. Wenn sie darauf ihrerseits mit Zöllen und anderen Handelsbarrieren antworten, droht eine protektionistische Abwärtsspirale. Bei der WTO könnte es Beschwerden gegen den EU-Mechanismus hageln. Australien und Indien haben bereits durchblicken lassen, dass sie ihn für diskriminierend und regressiv halten.

Auch könnte es weitere unbeabsichtigte Konsequenzen geben. So musste Kalifornien, das tatsächlich einen Grenzausgleichsmechanismus für seinen Elektrizitätsmarkt eingeführt hat, erleben, wie Firmen, die in den Bundesstaat exportieren, einfach ihre Produkte umgeschichtet haben – die grünsten aus dem Portfolio wurden jetzt nach Kalifornien geliefert und die weniger sauberen woanders hin. Und was ist eigentlich, wenn etwa ein europäischer Fahrzeughersteller nicht mehr von der Grenzausgleichssteuer erfassten Stahl importiert, sondern gleich die Karosserie, die nicht unter das Regime fällt?

Was es idealerweise bräuchte, ist einen globalen CO2-Preis. Solange ein solcher nicht implementiert ist, wird es immer Anreize geben, CO2-intensive Produktion dorthin zu verlagern, wo Emissionen am wenigsten kosten. Wenn die Diskussion um den Grenzausgleich das Bewusstsein hierfür schärfen hilft, wäre das immerhin ein wichtiger Schritt.

Dr. Andreas Gontermann

Konjunktur & Märkte

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